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自從國家發(fā)改委4月在官方文件中首次提及“收縮型城市”后，對收縮型城市的討論不絕于耳。

隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，我國正在形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市協(xié)同發(fā)展—特色小鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略格局和空間組合鏈條。以超大、特大城市都市圈為核心，產(chǎn)業(yè)、資金、人才都會向加速城市群聚集。在這一背景下，一些正在“收縮”的中小城市，未來命運如何，頗受關(guān)注。

哪些城市屬于收縮型城市？收縮型城市正面臨哪些問題？當(dāng)城市不再長大該怎么辦？

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師認(rèn)為，一直以來，城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，目前我國有23個城市正在出現(xiàn)人口持續(xù)流失的狀況。進(jìn)一步分析可以看出，這些城市面臨的城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型壓力較大。

資源型城市是收縮主力軍

根據(jù)住建部在今年1月發(fā)布的《2017年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2017年，全國共有661個城市，其中地級城市294個，縣級城市363個。全國城區(qū)人口合計約為4.1億人，同比增長1.686%，城區(qū)暫住人口8164萬人，同比增長10.12%。

所謂城區(qū)人口，按照住建部的定義，是指劃定的城區(qū)（縣城）范圍的人口數(shù)，以公安部門的戶籍統(tǒng)計為準(zhǔn)。城區(qū)暫住人口，是指離開常住戶口地的市區(qū)或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，到劃定的城區(qū)（縣城）范圍居住半年以上的人員。根據(jù)城區(qū)戶籍人口與城區(qū)暫住人口數(shù)量，即可計算當(dāng)?shù)氐某菂^(qū)常住人口。

根據(jù)2014年至2017年的城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師發(fā)現(xiàn)，相比2014年，2017年有127個城市的城區(qū)常住人口數(shù)出現(xiàn)了下降。其中，既有此前國務(wù)院曾公布的69個資源枯竭型城市中的伊春、鶴崗等資源枯竭型城市，也有上海這樣的一線城市和沈陽、烏魯木齊等省會城市。

盡管在國外已有充分討論，但國內(nèi)對收縮型城市尚未有明確的定義。研究機(jī)構(gòu)“收縮城市國際研究網(wǎng)絡(luò)（Shrinking City International Research Network）”將城市收縮定義為：人口規(guī)模在1萬以上的人口密集城市區(qū)域，面臨人口流失超過2年，并經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的現(xiàn)象。

顯然，僅僅是城區(qū)人口下降，并不能完全說明城市在收縮，人口持續(xù)下降的趨勢是更為關(guān)鍵的一個指標(biāo)。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師發(fā)現(xiàn)，如果將標(biāo)準(zhǔn)劃定為在2014年至2017年間城區(qū)人口持續(xù)逐年下降的城市，則收縮型城市數(shù)量會大大減少。

具體來看，661個城市中，有23個城市在過去幾年間出現(xiàn)了城區(qū)人口持續(xù)下降的情況。按照國家統(tǒng)計局劃分的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，這23個城市主要集中在東北地區(qū)，占到17個，超過了總數(shù)的73%。其中，遼寧、吉林和黑龍江三省分別有5個、5個和7個。

東部、中部和西部，分別只有2個、1個和3個。包括東部的廣東興寧和廣東揭陽；中部的河南北安和西部的寧夏石嘴山、四川什邡和內(nèi)蒙古巴彥淖爾。

值得注意的是，在這23個城市中，資源依賴型城市仍是主流，不僅包括遼寧阜新、黑龍江鶴崗和寧夏石嘴山等資源枯竭型城市，還有大慶、雞西等石油、煤炭資源尚未枯竭的城市。

人口流出，用地卻在擴(kuò)張

根據(jù)發(fā)改委印發(fā)的《2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。

其中的“瘦身健體”，更多是指城市建設(shè)用地規(guī)模的控制。考慮到“以地謀發(fā)展”、以土地促進(jìn)城市化的模式，仍然是我國眾多城市推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要選擇，土地在城市發(fā)展過程中的地位仍然不能忽視。提升城市發(fā)展過程中對土地的利用效率，應(yīng)當(dāng)是這些城市下一階段工作的重點。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師注意到，用城市常住人口數(shù)量除以城區(qū)面積所計算的城區(qū)人口密度，反映了城市對建設(shè)用地的利用效率，是收縮型城市從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)為存量規(guī)劃過程中，一個值得重視的指標(biāo)。

按照住建部發(fā)布的數(shù)據(jù)，上述23個人口持續(xù)下降的城市中，有14個城市出現(xiàn)了城區(qū)常住人口數(shù)量與人口密度持續(xù)雙下降的狀況。這也意味著，這些城市人口流失的狀況更加嚴(yán)重。

在這14個城市中，又有10個城市人口密度的下降速度要快于其常住人口的流出速度。其中，遼寧鳳城和阜新、黑龍江北安、寧夏石嘴山及河南洛陽上述兩個指標(biāo)的差異均小于1%，吉林德惠、黑龍江雞西和大慶的差值處于1%至2%之間，遼寧營口和黑龍江佳木斯則大于這一數(shù)字。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師認(rèn)為，對于這些人口持續(xù)流失的城市而言，其人口密度的下降速度如果顯著高于其人口流出速度，意味著這些城市在人口流失的同時，城市用地規(guī)模還在增加，這實際上形成了資源的錯配。

不僅是人口流出，收縮型城市的概念還包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性衰退，城市空間和公共設(shè)施閑置與破敗等。

一些觀點認(rèn)為，城市過度擴(kuò)張后，在產(chǎn)業(yè)增長減緩、人口流失的背景下，后續(xù)財政收入難以維護(hù)管理好公用基礎(chǔ)設(shè)施，這是美國“銹帶”等城市收縮留下的直觀印象，也是更深階段城市收縮的體現(xiàn)。

以遼寧阜新為例，數(shù)據(jù)顯示，2014年至2016年間，當(dāng)?shù)爻鞘惺姓迷O(shè)施建設(shè)維護(hù)管理財政性資金支出從1.2億元增長至1.6億元，累計增長了28.9%，而相應(yīng)的城市市政公用設(shè)施建設(shè)維護(hù)管理財政性資金收入從6.8億元增長至7.9億元，累計只增長了16.2%。

盡管當(dāng)?shù)氐氖杖肟傮w仍遠(yuǎn)大于支出，但支出增長速度顯著快于收入增長速度。此外，收入中大部分來自國有土地使用權(quán)出讓收入，且比例從2014年的55%快速上漲至61%，在未來建設(shè)用地指標(biāo)可能受限的背景下，當(dāng)?shù)鼐S持公用設(shè)施建設(shè)維護(hù)管理支出的壓力正在加大。